（来源网络）
苗书梅

【内容提要】两宋时期，地方官僚机构中朝廷命官的数量并不多，日常行政事务主要由广大吏人及公人承办。在州府之中，地位稍高的吏人负责官物的督征与押运上缴、协助官员办理刑狱诉讼、管理账簿等政务，并监管下等公吏。地位较低的公人奔走于各官府之间，承办各类杂务，并接送官员、掌管官库出纳等。州级公吏人数众多，在地方行政运作中影响广泛，其权势的增长与地方政务管理的复杂化、官员任用制度本身存在的问题等，有密切关系。

【关键词】宋代/公人吏人/官弱吏强

宋代州（府、军、监）是地方行政区划的重要层级，它既是财政上最完整的一级地方管辖单位，又是地方司法行政权最完整的一级政府。州级官府的正副长官是知州、通判，其下有文职属官幕职、诸曹官，武臣监押、都监、巡检等，及各种场务监当官。总体上正式官员定额不是太多，协助知州处理财务、行政、司法等政务的文臣属官一般五六员，最多不超过九员，小州军仅置一二员，具体的文书行移、收支簿籍、仓库管理、狱讼的辅助事务、官物押运等等，主要由大量公吏承担。

宋代州府公吏名目繁多，前后多有变化，相关的原始记录又不丰富和不详细，因此，至今尚无较为完整和深入的研究成果问世[1]。

《庆元条法事类》卷第五十二《公吏门•解试出职•名例敕》称：

诸称“公人”者，谓衙前，专副，库称、掏子，杖直，狱子，兵级之类。称“吏人”者，谓职级至贴司，行案、不行案人并同。称“公吏”者，谓公人、吏人。

公人、吏人在两宋是众多吏役名目的概括称谓。如北宋元?六年(1091)，从工部之言，规定：“监司及当职官员、吏人，并州县在任官员或吏人、公人，各不得承买官估卖之物，及请佃、承买官田宅，违者徒二年。即本州县吏人、公人，非当职及管而请佃承买官田宅者，各杖一百。吏人、公人仍许人告，估田宅物价三分中给一分充赏。”[1]（卷四六一，P11019)

以下拟对州级官府中公吏的设置状况、职能及评价等进行初步探讨。

一、公吏的设置状况

宋代公吏的名称与中唐以前州府吏人相差甚远，据《唐六典》卷三十及《新唐书》卷四十九下《百官四下•外官》载，开元时，各京府、大都督府、中府、下府、都护府、上州、中州、下州等分别配置134、79到63、45、27员等定额不等的府或佐、史、帐史作为胥吏，此外尚有执刀10余人、典狱18至8人、问事12至4人、白直24至16人不等。胥吏总人数京府最多达200余员，大都督府142员，上中下州分别为110员、83员、52员。宋代州府的公吏则分别称衙前（都知兵马使至客司、客将）、职级（都孔目官至手分等）、散从官、人力及杂职等等，这些名目主要沿用了唐末五代节度使衙中兵将武吏的称谓。[2]但其职能地位已大为不同。

北宋王安石变法之前，州县公吏多从占有土地较多的主户中轮差，同时也有不少是招募或民户自愿投充的。熙丰以后，政府出钱招募或民户自愿投充成为公吏的主要入役方式。据《淳熙三山志》卷十三、《嘉定赤城志》卷十七及《云麓漫钞》卷十二的相关记载，宋代州府公吏大体上可分为四大群体。

其一是被列为公人的衙前。又称衙吏、衙职，或曰衙前职员、衙前将吏等。[3]《嘉定赤城志》载：衙前职级自都知兵马使至第六名教练使，共13阶。但据《两朝国史志》载，北宋前期，在节度观察州即所谓节镇州，除设孔目官、勾押官、勾覆官、押司官、前后行外，“衙前置都知兵马使，左右都押衙、都教练使、押（衙？），左右教练使、散教练使，押衙、军将。又有中军、子城、鼓角、宴设、作院、山河等使，或不备置。又客司置知客、副知客、军将。又通引司置行首、副行首、通引官。其防御、团练等州使院衙职，悉约节镇而差减焉。”[2]（职官四七之二）真宗大中祥符九年(1016)九月，开封府定衙吏为三等：“左右都押衙为第一等，以五年出职；客司左右知客、押衙为第二等，六年；通引司左右番行首为第三等，七年，并出职。其职员不立等第，有阙，即本司次补。”[2]（职官四八之九五）其不立等第的职员指都知兵马使等。徽宗时，把衙吏中的“子城使、教练使、都教练使、左右押衙、左右都押衙、中军使、兵马使、都知兵马使”等改名为下隶、中隶、上隶、散皂、衙皂、公皂、介史、副史、都史九等。[2]（职官四八之九九）南宋初年又复旧称。从现有史料看，各州府衙吏的名额极不统一，如南京仿照西京所设“长入衙前”，“职员有都知兵马使一人，左右都押衙二人，都教练使一人，左右教练使各一人，守阙教练使一人；押衙二人”。[2]（职官四八之九七）这仅是衙前中地位较高的常设名目，未包括客司、通引司等吏目。南宋时，福州的衙前仿北宋开封府体例分为三等，即押衙10人，通引官10人，客司53人。[3]（卷十三）

衙吏诸职名在五代节度使体制下多是权势显赫的武官，宋朝借用了其名称，但剥夺了其原有的职权。节度使体制下，武职群体本身就复杂多变，宋代又没有对这些名称进行大的规范性调整，所以宋人有关衙前的记载便五花八门，其编制也时多时少，总体上熙宁变法前较多，熙丰以后有所减少。如福州的衙吏，真宗咸平以前，诸色公人541人。咸平年间减为350人，其中衙前120人，占总数约1/3，其后又有增加，定衙前以254人为额。英宗治平元年(1064)裁定为228人。熙宁九年(1076)，又减为129员，元丰三年(1080)又减为125员。南宋初年裁减1/3，以83员为额，相沿至南宋后朝。

其二是人吏。这是宋朝在沿用唐末五代州院（府院、军院）、使院旧制基础上又有所创新的一些吏人团体。主要由职级、手分、贴司、杂职及祗候典等组成，分布于州院（州政府办公厅，录事参军掌州院庶务）、司理院（司理参军衙门）、法司（司法参军衙门）、使院（幕职官办公厅，北宋末年改曰签厅），其相关或附属机构有书表司（简称书司）、勾院、客司、当直司、开拆司、诸案等。

《嘉定赤城志》卷十七载：宋初置人吏，“自都孔目官至粮料押司官，凡十阶，谓之职级；其次曰前行、曰后行；又其次曰贴司。募有产而练于事者为之。或无人应募，则俾职级年满出职，其子侄继替。天圣初令，无子侄可继者，与募百姓。庆历初，诏并许投名。”《淳熙三山志》卷十三载：“建隆四年，使、州院人吏员阙，并募有田产谙公事人充。不足，则据数均于属县曹司正员内差补。”地位较高的人吏，自宋初实行的就是以募为主，辅以差法的入役制度。

不同时期、不同州府，人吏的编制名额也各不相同。开宝六年(973)曾规定：“诸州主户三万以上者，使院、书表司勾［勾字原避高宗讳空格］院共五十人，州司三十人。”[4]（卷十二，P216）如福州，“先是，本州使院、书表司勾院二百四人，州院三十人，总二百三十四人。”[3]（卷十三）仁宗时(1023-1032)，福州使院的204人吏中，166人系主户投充，38人外县轮差。按条法规定，英宗时福州人吏只能置50人，但是，因为福州是一路首府，“狱讼账目遣发甚繁，实难按条立额”。使院诸司仍以170人为额，州院30人中减去12名县差者。使院是州级公吏的管辖部门，各州判官或签判负责衙前、人吏的差使、奖罚及保明出职等事。元丰以后，州院名额再度减少。北宋末年，使院改名签厅，或曰佥厅，南宋时，州院、使院不再相提并论，人吏总数也不断有所裁减。如福州由200多人减至元?三年(1088)的181人及南宋的100人。在100员名额中，职级20人，前行40人，后行40人。北宋初年，贴司尚未立额，多为私下添置，或曰私名书手。宋真宗景德二年，“量私名书手人数立额，许正行人吏保明，籍定姓名。祗应人吏有阙，选无过犯者充。”此后，贴司成为人吏的备差对象。南宋时，贴司公开立额，人员逐渐固定下来，如绍兴五年(1135)，诏令规定，“州县帖司，每案不得过五人”，每州可置二三十人。绍兴末年又规定，“以吏额之半置帖司”，福州有100名人吏，遂定贴司为50员[3]（卷一三）；台州人吏50人，贴司便以25员为额。

根据哲宗绍圣元年(1094)所定“使院规约”，台州将元丰所定人吏名额，分为“法司、州院、勘事司、司理院、常平两案、职级、前后行、书表司之数。”南宋时，台州50名人吏，其中刑法司8人，常平两案3人，职级10人，前后行25人，书表司4人。南宋所称刑法司，显然是北宋的法司、州院、勘事司、司理院之合称。《嘉定赤城志》所称十阶“职级”到底包括哪些职名，已较难确定。唐朝末年，各地藩镇设有孔目院，孔目院除了设置子录事、粮料官、衙司、表奏官等外，还设置有名目繁多的孔目官。如厅头开拆书状孔目官、书状孔目官、厅头开拆孔目官、军事孔目官、兵马都孔目官、鼓铸都勾孔目官、读示孔目官、厅勾孔目官、州司孔目官、表奏孔目官等等，是节度使体制下掌管军事、财赋等重要政务，执掌一切重要簿书文移的重要职位。其位高权重，因此由孔目官升至高官者较多。宋初，随着藩镇统治体制的解体，藩镇旧吏权力丧失，孔目官成为州院、使院人吏之首，政和时改称典史，南宋或称为都吏。周藤吉之指出，北宋时，职级十阶大体上指都孔目官、副都孔目官、都勾押官、节度孔目官、观察孔目官、勾押官、勾覆官、开拆官、粮料官、押司官。[4]但与衙前的名额一样，宋代各州人吏的分类及等级也是有差别的。如北宋时，开封府及西京、南京三府“府院置孔目、勾押司、开拆官、行首、杂事、前行。其余州府使院置都孔目官、都勾押官各一人。又节度、观察，有孔目、勾押、勾覆、押司官、前后行之名。”[5]当时开封府六案吏人多达600人。南宋时，临安府“分士、户、仪、兵、刑、工六案，内户案分上中下案，外有免役案、常平案、上下开拆司、财赋司、大礼局、国信局、排办司、修造司，各治其事。置吏：点检文字、都孔目官、副孔目官、节度孔目官、观察孔目官各一名，磨勘司主押官、正开拆官、副开拆官各一人，下名开拆官二名，押司官八人，前后行守［手？］分二十一人，贴司三十人，”共计69名。[5]（卷一六六，P3944）在上述诸司外，两宋还设推司置推吏，专掌司法鞫勘等相关事务。

在衙前、人吏之下，是由散从官、院虞候、杂职等组成的奔走驱使，“追催公事”、督办各种具体政务的吏人，以及主要从事仓场库务的收支与管理的斗子、库子，秤子、拣子、专知官等公人。这些公吏分布在州县，参与方田均税、散青苗钱、经界法、兴修水利、催纳租税，以及盐场、茶场（合同场）、商税务、市舶司，堰、闸、桥等处栅门的管理。散从官、院虞候等队伍庞大。五代后汉时，诏诸道州府置散从官，定额是：“大府五百人，上州三百人，下州二百人。”[6]（卷六一）宋初继承此制。如福州的散从官北宋太宗时多达200人，此后减为100人上下。南宋时再次减少，以66人为额。其院虞候北宋后期以120人为额，南宋仍多达80名。

综合起来看，唐代吏员是官员总数的大约五倍。两宋州府中，吏人约是官员总数的十倍多。如，南宋台州文武官员有职事者约28名（添差不厘务者不计），经过裁减后的各类公吏即“州役人”，在嘉定时仍有303员。另如福州，淳熙时，在编文武职事官26员，而同时期各类公吏约363人，公吏约是命官的14倍。此外，地方往往在正额之外，巧作名目，私置公吏，有所谓“守阙”、“习学”、“私名”、“专行”、“兼案”等名目。“率置一局，则三四人共之”，贴司、手分往往“不可胜计”。[2]（职官四八之一○一至一○二）这表明，从人数上看，两宋州郡官府中，称为“吏人世界”或“公人世界”是名副其实的。

二、公吏的主要职能

以往研究宋代吏人制度的论文，在论述吏人职能时常常将中央和地方各级吏人混合在一起，分为刑狱吏、文书吏、仓场库务吏、督课押运吏、帐籍吏或治安吏等。[6]但是，宋代州级公吏，还是有其自身的职能特点的。有些吏员既主财赋，兼掌司法事务，及相关的文案，所以难以把它确定为哪一个类别。今以吏员群体分四类，简要介绍其职能如下。

（一）衙前的职掌

衙前的诸多职名，在唐末五代节度使体制下，是分掌军事、财政、司法、日常行政等各项事务的权势显赫的职位。如左右押衙、都押衙、“尽管节度使牙内之事”，既掌军事，又司财政与民政。[7]（卷二一六，P6887）或以士人为之，“其久则根势深固，反视节度有客主之势，至有诛逐其上，而更代为之，凡陆梁跋扈之事，因兹而有。”[8]（卷一一○，P2707）及至宋代，衙前仅是无品吏职，且与地位较低的仓斗库子等并称“公人”。衙前在北宋前期召募、轮差之法交替使用，其制度变迁很复杂，是北宋讨论役法的焦点之一。但其主要职能却保持了相当的继承性。即衙前主要用以“主持管押官物。”[3]（卷十三）或曰“主典府库或辇运官物”[1]（卷一一四，P2659）；[10]（卷十二）；又称之为：“莞仓库、部飞?、趋摈呼指尔。”[9]（卷八七，P1233）。

衙前的重要职掌之一是“主典府库”，即掌管公使库、茶酒司、什物库、帐设司，以及馆驿等。宋代公使库及其附设机构的财物主要用以招待过往官员，属于地方长官有权自主支配的。主管公使厨库者，须保证官库不至亏损，如果衙前在掌管期间，经营不善，入不敷出，亏折官钱物，则须以家产陪偿。因此，衙前“若主持官物，必以家业及二百缗者”始可。主掌仓库被当成当时的“重难差使”。如仁宗天圣九年(1031)以前，“河北多差役上户，使掌公用宅库，至有破产者。”[1]（卷一一○，P2563-2564）赵?任益州路转运使前，“州郡以酒食相馈饷，衙前治厨传，破家相属”。[1]（卷十七，P518-519）宋仁宗时，阎充国在京东路曾“罢诸州差乡户为衙前以主公用六库者，乡户始免破产之弊”。[12]（卷十四）北宋中期以后，公使库等仓场库务多设监当官，以专知官、专典为其属吏，衙前主管库务者减少了，但充当茶场专典、酒库专知官、盐场专典者仍较多。熙宁四年(1071)十月颁布募役法时，把原由衙前买扑的酒税场务，改由官府自卖，“凡衙前部水陆运，旧或官以微物占分数，及领仓、驿、场、务、公使库，并送迎往来及治他事尚多扰者，今当省，使毋费”。减省了衙前担任的重难差使之后，衙前总额随之减省，衙前所掌管的“仓、驿、场、库、水陆运漕，多代以军校”，官员的迎送改成“官给路费，免其身行使”。所差将校，由官府用役钱按月支给“食钱”。[1]（卷三六七）《庆元条法事类》卷四《职制门一•职掌•公用令》规定：“诸主管公使库、酒库、设厨、茶酒、帐设司，并差将校。其器用陈设之类，许轮有职掌衙前兼管（不得过二人）。”同书还规定有“衙前被差充场务专知”时犯赃罪的处罚措施。[13]（卷三六，《场务•厩库敕》）孝宗乾道四年，郢州增创转般仓，设排岸官负责催交，监官掌给纳，专知官、攒司各一名，掌管收支。其专知官、攒司“从本路转运司踏逐见役人吏、衙前充，每月量行添支。专知官食钱一十五贯，攒司一十二贯”。[2]（五四之九）

衙前的第二项重要职掌是负责押运官物。宋初，“承唐之法，天下财赋除其供辇送京师之外，余者并留之州郡。”[10]（卷十九）宋代，县并非一级独立的财政单位，地方要上缴中央或调配他处的财赋，主要以州为中转站。随着宋朝中央财政支出的不断增长，“留之州郡”的余财日益减少，运输京城的财赋日益增多。因此，衙前押运官物的责任日益繁重。宋代地方上供中央的财物往往分类团并，称为纲，如茶纲、绢纲、米纲等，由厢军、梢工等搬担，而由衙前押运。熙宁以前，官物在运送过程中如果有损毁，衙前须以家产陪偿，因此，倾家荡产者屡屡见诸史端。如前所述，熙宁四年颁布募役法后，水陆漕运多令罢任官员或低级将校押运，“又上京纲运，召得替官员，或以殿侍、军大将管押，其粗色及畸零之物差将校或节级管押。衙前苦无差遣”，[1]（卷三六七，P8825-8826）不闻更有破产之人。但实际上，北宋后期和南宋，衙前仍然参与押运官物。如淳熙七年(1180)，朱熹知南康军，曾派衙前萧彦把上一年的208贯茶租押送到总领所；又曾派衙前王溥把当年秋季的7463贯经总制钱押运上交。两广地区，官盐的运送仍由衙前押运。但是，南宋时，衙前往往与职级、手分等一起，被派遣参与收籴粮米，与一般吏人的职掌渐趋接近，已不再如北宋前期那样引人注目。

位列衙前次等的“客司”，置知客、副知客、军将等，在五代时客司“主赞导宾客”，位望也很高，多有升任要职者。宋代客司是地位很低的吏目，除为官府提供迎来送往招待役使外，还被差往外地迎送官员、负责州城厢内的司法缉捕等各种杂差使。《淳熙三山志》卷十三记录福州客司名额时解释说：“内十七人权募，或充诸厢虞候及非泛差使。”宋人又称客司为客将、典客等。

衙前的第三等“通引司”，置行首、副行首、通引官。通引官或曰承引官，其具体职能因史料缺乏，还有待进一步考证。[7]

（二）人吏的职掌

宋代人吏的组成名目繁多，其职能各不相同。以下对一些主要人吏的职能略作考述。

1.职级

宋代，孔目官及其相关吏目往往合称“职级”。孔目官与前举通引官、后述散从官等一样，虽名带“官”字，实则为吏人。孔目官之名始于唐朝，“唐世始有此名，言凡使司之事，一孔一目皆须经由其手也。”[7]（卷二一六，P6905）在唐末五代藩镇使衙中，孔目官是重要的文职属吏，既负责文书表章的起草、接发、读示，又掌管场务、冶铸，乃至经营商贸（回易、回图）、督征两税等，往往成为节度使的心腹。如安禄山起兵时，就有孔目官与掌书记等做参谋骨干。节度使篡位成功或升任朝中要职后，孔目官就有获得重用的机会，因此而有多人升任三司使者。

与衙前一样，宋初，孔目官已沦为州府中的吏人，但地方上沿旧制，仍赋予孔目官掌赋税簿籍等重任。“诸路州府，每至纳税，即追属县簿籍，付孔目官，督摄逋欠，颇扰于民”。乾德六年九月，太祖下诏罢之，“委录事参军案视文簿，本州判官振举。”[2]（食货七○之三）；[1]（卷九，P202）宋代孔目官职位虽不如唐末五代高，但在州院、使院中，仍是人吏之首。其职责是协助官员办理刑狱诉讼、税赋账簿等政务。其主要职责可归纳为以下三类：一是督征违欠税租。条令规定“诸税租末限满”，欠不及一分时，止罚县级官吏，欠及一分以上，既罚州县命官，也罚都孔目官、副都孔目官。[13]（卷四七，《违欠税租•户婚敕》）凡孔目官等催纳钱物失期，或催纳差误，也要摊纳，即赔偿。南宋行经界法时，徽州孔目官章愈即经常帮助知州处理一些如何征纳税钱的问题[14]（卷一○）。二是负有管理仓斗等公人之责。仓库的斗子等，“乃都吏所差”，仓斗等充役，必由“都吏保明”，斗子等如有违法行为，孔目官要连坐[15]（卷之三，P70）；[16]（卷四○，《镂榜式》）。三是参预司法活动。前举“平生多惠”的徽州孔目官章愈，即因“鞫狱务多全活”而留名青史。此外，孔目官有时也被派至属县追催公事。

宋代，与孔目官并称为“职级”者尚有书表司、开拆司、勾押官（勾覆押司）等。其中开拆司、勾押官、书表司承担的职能与唐末五代孔目官的部分职掌有相同之处。如书表司起草文书奏状，收发书信等，因与州长官交往密切，往往成为长官违法时的帮凶。如朱熹弹劾唐仲友状中提到书表司丁志曾“抄写假会”；书表司杨楠”伪诈书札，送与官员，封角了当，却供入宅堂”。且杨楠“每月写单历，供送官员等”。还从官库中支钱，收买海味，送给亲戚。[17]（卷十八，P754；卷十九，P766）

开拆司，负责收发文书，特别是接收文书，如百姓参预诉讼的状子，即由开拆司人吏分拣递送，因此，开拆司吏人得以和推司、法司人吏等一起，在百姓打官司时，从中受贿，制造冤案。

勾押官，则负责批勘文书，并与孔目官一起签书财赋、刑狱文书。如北宋时，开封府使院十一案“每日行遣钱谷、税赋及刑狱诸般文书不少”，天圣六年七月，特增置守阙勾押官，“与都孔目官同共系书、点检诸司公事。”州院、使院均设勾押官。[2]（职官四八之九六）

南宋时，一些州府还专设财赋司，主管法外征敛及支用。如唐仲友在台州，用人吏郭起、张鄂、邓庄、郑榛、陈忠等充财赋司人吏，非法征收私盐税钱入公使库，非理科罚，征收赃罚钱等。“凡官赋所入，其间有不该系省及诸库收附者，尽是别作名色支破，差人往外州买银子。”[17]（卷十八，P734）

2.手分

北宋时，县设手分，仅次于押录，主要负责处理相关文书。随手所分，差无定额。州级行政中，手分之职可能以经管财赋的会计出纳为主，因此，北宋时“家习书算”的南方各地人户，甘愿投充手分，“不待招募，人争为之”。而“民间不谙书算”的西北三路，“嘉?以前，皆系乡差，人户所惮，以为重于衙前”。[18]（卷四五）实行募役法后，北方诸路的百姓，仍以为“惟手分最为重役”，“不闲书算、不谙公家行遣次第”者，多不敢充任。[18]（卷四五）可见，熟悉财务出纳是充任手分的主要条件。前行、后行是手分所分，但其制度演变还难以理清脉络。手分数额较多，分布于有财物出纳的机构中，如和籴场曾置手分二名：一名和斗给共同“司纳以给凭由”；一名和库子一起“司出以给价值”。[19]（卷二○）也参预催纳钱物。[20]（卷上）

3.贴司

贴司，或作“帖司”是仅次于衙前、职级、手分的人数众多的又一人吏名目，林煌达博士称：如果手分介于现代的科长与科员之间的话，那么，帖司（或曰贴书）就是科员。[8]贴司与手分一样，也得考试书算合格才能充任。贴司除掌官物收支外，也受都孔目官指派，分散在各官府“听候使唤，入案分取案牍”。[15]（卷一，P21-30）另如公使库有手分，也有贴司。其具体职掌及其运作还不太容易搞清楚，应当也属于账籍文书吏。

4.造账司

在职级、手分、贴司之外，宋代分设两种吏职，其地位也当归于人吏之列，即造账司人吏与祗候典。造账司，又作“造帐司”，其人吏“专掌造账”，宋初从诸县曹司中选人吏充。英宗治平年间，由于自县差者多不熟悉造账业务，改用使院后行为之。熙丰以后募能造账人充。造账司人吏以造账为专职，凡不造账的时候，就随其便，一般官府优给雇钱，不许充任其他役使。这类吏人人数不多，如南宋时台州以五人为额，福州仅置四员。

祗候典是宋神宗熙宁十年，罢除了各县派后行人吏赴州“承领文帖、付解子达于县”之制后创置的，或曰知后典，负责将州府之命令传达于县。其人数也较少。如南宋时，台州每县各置二人，后减为一人。福州12县仅置四名。

除上述吏目外，宋代州府还专设“推司”、法司等，选熟悉法律的人担任推吏，以承办刑狱案件为主职，一般“不得差出及兼他役，亦不许他处抽差”，三年一替。[13]（卷五二，《差补•吏卒令》）如南宋时，临安府左右司理院及府院三狱，每院设推级四名，其下又有杖直，狱子各十二名，均实行重禄法。两宋，特别是南宋，留下了诸多推司人吏受贿枉法或受赂向官司打通关节而导致冤案的记载。

（三）散从官、人力、院虞候等的职掌

宋初承五代旧制，各州设承符、散从、步奏官，掌“追催公事”，其次还有人力（或曰手力）、杂职、院虞候等。元丰三年(1080)，承符、散从官、步奏官统一改称散从官，其下还有节级、厅子等役目。

散从官从字面讲，当是官员的随从，五代时与衙前一样，也有下属县追催公事者。宋代，散从官或分配给官员。如咸平编敕规定：“州三万户以上，节院散从、步奏官并杂职总一百人。两使判官人力十五人，节察推官各七人（照不满二万户，录事参军二十五人，司法兼司户事十人）”[3]（卷十三）。或分散于各官府。

所谓“追催公事”，即奔走于官衙之间及州县之间，承办各类公事。如，至道三年(997)四月，开封府曾派散从官下咸平县办事。[1]（卷四一，P864）此外，散从官等有一重要任务是迎送官员，苏辙指出：“熙宁以前，散从、弓手、手力等役人，常苦接送之劳，远者至四五千里，极为疲弊。”[18]（卷三七，论差役五事状）；[1]（卷三六九，P8897）接送官员除了途中有搬担等体力付出外，还得赔钱，法令虽然规定途中食宿所需费用由被接送的官员支给，但是，由于种种原因，承役人还得付出沉重的费用，“未助役已前，凡官员迎送，并不计程途远近，每散从官、承符、手力一名，出备盘缠，多者至四十贯，少者亦三十贯”。熙宁改行募役法后，始按旅程的远近出钱雇人，[1]（卷三七六，P9135）应役者便之。

此外，散从官等作为“身自出力”[18]（卷四五）、“供身指使”[21]（卷三一），地位较低的吏人，还承担督促军兵为官府提供燃料及养马饲料等杂差使，即“有打草洪柴之劳”。[1]（卷三七八，P9189）；[18]（卷三八）与散从官地位相当的吏目即“杂职”，名额并不多，如北宋时，福州杂职往往和散从官的编制在一起。嘉?八年(1063）曾在散从官外，定杂职为8名，熙于七年(1074)定为6名，淳熙时(1174-1190)增至11人。台州北宋时仅一人，南宋末增至7人。其职能史文缺载，当与散从官一样是跑腿办事之役。

五代已有院虞候之名，当时，节度使下设马步院，任武臣为马步都虞候及判官，主事地方狱讼事务。宋初，院虞候改从主户中差，或从节级转充，分隶州院、司理院。其编制较多，如南宋时台州70人，福州元丰时120人，南宋减为80人。其主要职责是协助录事参军、司理参军承办与狱讼有关的杂务，如追捕、缉拿与狱讼有关的人。院虞侯也负责接送司理参军。其另一项重要任务是押送判决以后流配编管的犯人，包括获罪官员。《庆元条法事类》卷七五《刑狱门五•部送罪人•断狱令》规定：“诸部送罪人，量轻重多寡，差兵级或院虞候（外界及两地供输人送他州者准此，编管、羁管、移乡人，止差院虞候部送）。七人以上或凶恶人及事干边界者，仍差将校或衙前。”院虞侯之下，州院、司理院还设有狱子、杖直、节级等公人，负责监禁事务。

（四）专知官、斗子、库子、掐子、拣子、秤子及拦头等。

宋代在盐、洒、茶等专卖机构，金银铜等坑冶场务，转般仓等存放、管理官物之处，以及驿馆等处，多设专知官，或曰专典、专副，如前所述，多由衙前担任，负责官物的收支，并制作账表，督催盐酒生产、器物制造等。

斗子等公人是典型的仓库吏，主掌度量衡、官库钱物入库时的品质检验、入库后的保管出纳及其籍账等。差役制下，主要由第三四等主户（下户）轮差，熙宁以后多自愿投充，但仍需召保有家产之人担任。斗子或曰籴纳斗级，主要负责谷物等的称量入官、保管及其支出等。库子以掌管钱物为主，宋代一般仓以贮粮为主，库以藏钱为主，库子除管理库藏外，还掌管斗、秤、尺等度量衡器物。地方学校也设库子，专掌收纳学费房廊钱等。秤子掌官物称量，如有盐务秤子等。掐子、拣子主要负责钱、绢等征纳物的质量检验或参与官钱的足额保管等。《淳熙三山志》卷一三称，拣子主掌“诸色钱库”。在台州，拣子、库子还“以掐子为之”。[22]（卷一七）说明，他们的区别不是太大。

拦头，或作栏头、拦子、揽子、揽头等。五代时，藩镇始在关、津、河渡等处广设拦锁，征收过往商旅的钱物，宋太宗时改为差税户主之。差役制下，乡户管理关津河渡，须定额给官府交钱，若收入减少，就得以家产抵当，于是，应此役者多至破产，“以至一缕尽输之官而未偿者”。[23]（卷三九，龙图毋公墓志铭）募役法实施后允许民户自愿投名，不支雇钱。拦头的定额虽不太多，如福州北宋时37人，南宋时30人；台州北宋时14人，南宋时12人。但额外设置非常严重，南宋尤其突出。拦头与专知官合称专拦，本以拦纳商税及禁榷物品为主，但南宋时，因为专拦往往与纳税官及仓库吏通同作弊，地方征收二税的官吏往往只接受拦头拦纳的钱物，于是夏、秋二税及和买绢、和籴米的征收，都有拦头参与其中，他们以次充好，多收入己，少纳于官，使官府与纳税者均受其弊。

三、州级公吏的作用及其存在问题

宋代，无论是财政、司法还是其他政务，其复杂化及分工的细密程度前所未有，加上宋代官僚制度的复杂多变，公吏制度也呈现出名目繁多，变化频繁，职能增加，作用广泛等特色。州府中，十数倍于正式官员的公吏，特别是掌管财赋、狱讼等各类事务的地位较高的吏人，密布官员周围，承办各种具体政务，在宋代地方政治制度中发挥了重要作用。

“州军是宋代地方完整的财政核算单位”；“是宋代具体经办地方财务的中心，负责征集赋税课利，上缴中央，并以中央拨留的钱物应付地方各类开支。”[9]宋代州府财政收入的主体是田赋、禁榷及商税收入等，于是州吏下县催缴欠赋，公人设法增加税收，成为支持州级财政的必要力量，而宋代田赋在二税之上的各种附加税，与各种杂征调等，名目繁多，征收条例繁杂，农业税之外的各种工商税收在整个财政收入中所占比例增大，这些都不是几位、十几位官员所能包揽的。宋代地方仓场库务越来越多，如福州有各类库、务、院、场20个，湖州有各种库务15个，台州有各类仓库14个。台州的军资库又分常平、省库、籴本库、经总制库等多种，公使库又分为酒库、钱库、银器库、帐设库、设厨等子库。另如南宋时，汀州军资库有子库11所，庆元府有各种场务约30所，减去制置司的5所，仍有25所，其中公使库有库房166间，军资库有库房39间。各种仓场库务，除少数设监当官外，日常钱物出纳、籍账及库藏管理等，主要由吏人完成。

州府又是宋代地方司法行政的主要办理机构。宋制，县级政府负责初审本县所有案件，但其判决权仅限于杖以下轻罪，徒以上要案均须报送州府审判。州级官府既受理属县上报的徒以上各类案件，也直接受理州治所在地及倚郭县的各类案件。因此，地方繁重的司法政务主要由州级官员审理。不但录事参军、司理参军、司法参军诸曹官，而且推、判官等幕职官以及知州、通判，均参与司法审理政务。[10]宋代司法行政实行鞫谳分司制、移司别推制等，一般大州府有州院、左右司理院三个审判机构，法司负责检法议刑，幕职诸官复审、参与会问，并为长官草拟判决结果。每个机构中均有协办狱讼的吏人。因此，在官员不能秉公执法时，吏人受赇纳贿、曲法卖狱，制造冤案，或为富贵者打通关节、减免刑罪，而使贫弱者无辜蒙冤，便成为常见之事。南宋在朱熹弹劾唐仲友的第四状中，就列举了一些由于唐仲友的亲属或亲信属吏受贿而发生的错判案例。

州政府是宋代中央联系地方的重要桥梁，知州的职能无所不统，其中领会朝廷诏命，并将诏旨及时地颁布、贯彻下去，便是知州承流宣化的重要职责之一。在当时落后的交通通讯条件下，供奔走驱使的各类吏人经常奔走于中央与州府之间、州县之间及各官衙之间，对于保持政令的上行下达起了重要作用。此外，在灾伤赈济、兴修水利、修城筑路等各种公共事务的运作过程中，公吏均参与具体承办。

公吏在州级地方行政中承担了繁重的职能，发挥了很大的作用。但是，权重处易生弊，宋代州府公吏利用手中的权力，主要是借助官府的威势，也干了许许多多危害官府和百姓的事情，甚至成为地方行政中备受文臣士大夫批评的巨大祸害之一。

首先，公吏害政在财经领域的表现主要是多收强取，苛剥百姓，为官员的违法枉支提供方便等。在前引周藤吉之的文章中，在王曾瑜先生的《宋朝阶级结构》中，都有专节对拦户与胥吏相互勾结、互为表里，苛敛百姓而侵欺官府的行为进行了论述。平居无事，公吏还下乡骚扰。“方今郡县之间，为民之害者，莫大于公人无赖不逞之徒，散出乡村，乘威怙势，恐喝良善。小邀酒食，大索货财，秋取稻禾、夏求丝麦，稍不如意，鞭絷随之，民之畏怖，甚于盗贼……又征税场务，私人猥多……大抵商贾所输，官得其十之一二，以故岁课日以不登，而有司不察，犹以为征之未尽，此皆公私之大蠹，而天下之共疾者也。”[24]（卷五，荆门军替回论禁约公人下乡奏议）

州吏苛敛百姓，不按制度办事，以便“邀索县道”，在属县官吏到州府办事时，反复勒索钱物。[8]（卷一○六，P2648-2649）在平时管理官库钱物的过程中，有些吏人设法捞取。如南康军孔目官樊铨，“为都吏日，将本军已申朝廷桩下修城见钱三万贯，妄以赈荒为词，将钱变为会，会变为米。既而曰米曰会，皆羽化不存。遂使前人之桩积一空，本郡之缓急无备”，而他本人“所积不义之财”遂富，然后又非法买官入仕。[15]（卷一一，P432-433）库务公人，不但自己违法敛财，还往往成为不法官吏的帮凶。如朱熹弹劾唐仲友的经济违法事例中，公使库（什物库）人吏陆侃等，都是编制假账、法外开支官库非常活跃的人物。

其次，公吏受当时人批评最多的是司法政务中的劣迹。主要表现有：其一，为索贿受贿，设法鼓动百姓卷入狱讼之中。“教新进以舞文，把持官司，诱愚民以健讼，淫朋比德，表里为奸。”[15]（卷一一，P424-425）吏人“教唆词诉，尤为民患”。[23]（职官四八之一○二至一○三）南宋时，信州、饶州，“居常系狱，动辄百十人，未见有狱空之时”。因为官员不用心，“一切受成吏手，一味根连株逮”，遂至“狱户充斥。”[15]（卷一○，P426）在审理案件中，胥吏参预诉讼文案的传递、行杖逼供、关押罪人的食宿管理等事务，胥吏从中受贿，加减刑罚的事例很多。如北宋前期，有一寡妇与儿子到州府状告丈夫的弟弟，由于被告贿赂了狱吏，“嫂侄被笞掠，反自诬服，受杖而去。”[25]（卷六，韩亿）熙宁实行募役法后，院虞候、杖直、狱子等均支给俸钱，实行重禄法，以免其受贿，凡受贿者，加重处罚。但狱吏受贿现象仍很普遍，特别是州府的额外置吏往往无禄。淳熙二年，臣僚言：“郡县狱吏，推行重禄，今职级、押录之下有推司，疑司［款司］之下有代书贴司。自推、款司以上行重禄，代书贴司无禄也。是以，每有狱事，则推、款司主行之，而赇赂公行，则在乎代书贴司也。狱成而无词讼，则众分其赂，有词讼则贴司当之。又相与营救，止抵微罪。”[2]（职官四八之一○五）乡书手是县级重要的役目，掌管百姓纳税的各种版籍的制作等，由于在确立纳税标准时护强欺弱，俗语云：“打杀乡胥手，胜斋一千斋。”推司是州吏中承办狱讼的重要吏人，由于“推司枉法受财，出入生死，其为害何止如乡胥而已。”于是，有官员称：“配两推吏，胜似斋一万僧。”[15]（卷一○，P426）

胥吏害政还表现为办事故意拖延，并欺上瞒下，使上情不得下达，下情无由上达。

宋代的日常政务，一般规定有承办时限，如催税需要在几日内完成，狱案需要几日结案，文书送达某处只能停留几天等等。但胥吏往往“沈滞公事，邀求于人，人皆知可恶，无术以防之”，知州、县令深感头痛。[8]（卷一○六，P2648）每当发生自然灾害、战火之余，或朝廷有重大喜庆活动时，政府常颁布宽恤诏令，蠲减赋税、减免刑罚。但是，吏人或从中作梗，使百姓得不到实惠。真德秀奏称：“诏令之下，本为利民，而吏于其间并缘苛扰，民未拜赐，而害已随之……虽诏旨丁宁毋得抑配，而抑配自如；毋得搔动，而搔动自若；许民庶以越诉矣，所能赴诉者几人……此臣畴昔所亲见者，是以下情郁于上达，上泽壅于下流，积习相沿，非一日矣。”[26]（卷二）所谓“宽恤之诏屡下，然而实惠未孚于民，皆繇州县不能奉行之敝”，其结果是“上虽有良法美意，下不得而知者多矣”，其原因是这些诏令“便于民而不便于吏者”。[27]（卷一，《轮对札子三首》之三）

熙宁变法以前，宋代公吏无论是轮差还是自愿投名，多无雇钱，这是乡户的沉重负担，民户不得报酬而服役，其中非法苛敛者就多。实施募役法后，如推司等吏多支给俸禄，但标准很低，而多数公吏如拦头、斗子等，仍是不支雇钱，因此为吏者多设法苛取，出现了许多恶贯满盈的恶吏典型。如饶州州吏黄德，通过“枉法取乞”、“酷虐吊打”、“因事受赇”、“恐吓欺骗”等手段，非法敛财累计6600余贯钱，而且还打碎人家酒店、奸据他人妻子，占养娼妓，“甚至拒天台之命令，玩监司之行移，往来牢狱如私家，轻视狱官如发蒙，罪恶贯盈。”[15]（卷一一，P411）征收赋税时大地主形势户可以通过交结公吏，设法匿产逃税，乡村小户不得不额外多交。司法行政中高强户形势户多通过贿赂吏人减免刑罚，而贫弱者则被酷刑逼供，加重刑罚，甚或死于非命。吏人弄权，深受其害的主要是基层百姓。

宋代地方被批评为“官弱吏强”。所谓“官弱吏强”并不表明宋代吏的权势地位已超过官员，[11]主要是指许多事情主要由吏人完成，吏人对日常政务的熟悉超过了官员，以至于官员常被吏人欺瞒，不得不听命于吏人，甚至受吏人指使。北宋名臣包拯“号为明察”，在他知开封府审理案件时，因为“付吏责状”，也免不了落入得贿吏人的圈套。[28]（卷二二，P720）据一位北宋后期在福州任了四十余年吏的人称，数十年间，福州的知州只有两人不受吏人欺瞒。南宋时，更有任州官者，以吏人的是非为是非，“待吏如弟兄，燕私率与之对坐，称都吏而不名。”凡“民讼曲直，期会宽严，皆吏之命，至有一事而三四案官书拟者，甲不满吏意，则之乙；乙不满吏意，则之丙。或一诉而迭胜迭负，更禅无穷”。[29]（卷四）从这一方面看，“吏强官弱”实不虚言。

但是，宋代公吏的政治地位并不高，知州、监司可很容易地把吏人判罪，杖脊乃至刺配外地州军。[12]所以，“吏强官弱”并不表明宋代吏员真的已强过官员，只要官员精明强干，就能改变这一局面。

宋人普遍认为，吏人揽权主要是由官员的无能和怠惰造成的。如司法之所以不公正，“盖由师帅之任鲜或循良，昧者以胥吏为耳目，怠者以胥吏为精神，贪者以胥吏为鹰犬。案牍满前，漫不加省，狱情出入，动由此曹。”[27]（卷一，《轮对札子三首》之三）北宋初年已然，“诸州大狱，长吏不亲决，胥吏旁缘为奸，逮捕证左，滋蔓逾年而狱未具”，宋太宗为此下诏，要求行政长官“每五日一虑囚，情得者即决之”。[1]（卷二二，P491）南宋时，或因“郡县长吏，间有连日不出公厅，文书、讼牒，多令胥吏传押，因缘请托，无所不至，乡民留滞，动经旬月，至有办讼终事而不识长官面者”。[2]（职官四七之三○）这是因长官怠惰而受成吏手。或因为官吏不才，不得不令吏人高下其手。此类议论很多。如陆九渊称：“公人世界，其来久矣，而尤炽于今日。公人之所从得志，本在官人不才。”[30]（卷五，与徐子直二，P68）吕颐浩曰“缘官不知法，致吏得以欺。”李椿年指出：“所谓吏强官弱者，非吏挠权之罪，官不知法之罪也。明乎法，则曲直轻重在我而已，吏岂得而欺乎。”[31]（卷六○；卷八九）这些法，既包括法律条文，还当包括如何将法与复杂的现实结合起来运用，以及习惯法（即例）等。

宋代地方吏人权势增重还有以下原因：

首先，宋代地方政务日益复杂和专业化，为长期从事某项业务的公吏提供了施展才干或权术的机会。宋代中央对地方征调名目的增多和数额的扩大，使财务管理复杂化，立法频繁和法典规模的扩大特别是法令变更速度加快，民户词讼的增多等等，这些已不是有限的几位从中央派来、外地出身而又任期较短的官员所能胜任，而需要有更多专业化的胥吏参预其事。

其次，官吏任用制度的不同也为吏人弄权提供了条件。宋代官员定期轮任且避免在自己的家乡任职，而公吏特别是北宋中期以后招募或投名的公吏多是长期在自己熟悉的地方干相同的事情。地方官员在较短的任期内难以对相对陌生之地的风土人情、政风民俗有较深入了解，大量政务不得不依赖于当地的公吏，公吏职权随之扩大，他们的作用与弊病同时都突出出来。朱熹曾经说：“如看道理，辨是非，又须是自高一筹，方判决得别人说话。”如今做官者，“几时个个是?冗人？多是要立作向上，那个不说道先著驭吏？少间，无有不拱手听命于吏者。这只是自家不见得道理，事来都区处不下，吏人弄得惯熟，却见得高于他，只能委托之”[8]（卷一一二，P2735）有的宋人包括现代学者都认为，这是吏强官弱的重要原因。但是，隋唐时期地方长官已经定期轮任了，并未出现吏强官弱的局面。因此，此条又非根本原因。此外，官少吏多，以及吏人素质普遍低下等是其原因之一，但也不是根本原因。而吏人缺乏考评晋升等有效的激励政策，出职入仕的机会较少，所任事务繁重，待遇微薄，一有过犯责罚也较重，使为吏者难以自尊自爱，往往利用机会营私舞弊，或辅助长官作奸犯科，从中谋利，当是其中重要的原因之一。

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[30] 陆九渊.陆九渊集[M].北京：中华书局，1980.

[31] 李心传.建炎以来系年要录[M].北京：中华书局，1988.

（原载《河南大学学报》2004年第6期。）

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[1]相关成果可参阅：祖慧的博士论文《宋代胥吏制度研究》对地方胥吏多有专节研究；河北师范大学赵忠祥先后发表了论述宋代“吏强官弱”及胥吏职能的文章，见《西北师大学报》2000年第2期及《河北师范大学学报》2001年第2期。台湾林煌达博士分别以《北宋吏制研究》、《南宋吏制研究》为其硕士、博士毕业论文。

[2]参阅（日）周藤吉之《宋代史研究》（下）一○《五代节度使的支配体制》，东洋文库，1969年版。

[3]参阅唐刚卯《衙前考论》，载《宋史论集》，中州书画社1983年版。王曾瑜《宋衙前杂论》（一）、（二），载《北京师院学报》1986年第3期，1987年第1期。

[4]周藤吉之：《宋代经济史研究》一一《宋代州县的职役和胥吏的发展》，［日］东京大学出版会，1962年版。

[5]《宋会要•职官》47之2引《两朝国史志》。北宋前期，使院、州院并行互设，北宋后期至南宋，州院、使院（签厅）之分不再明确。该问题还有待进一步研究。

[6]参阅赵忠祥《宋代吏胥的职能浅析》，载《河北师范大学学报》2001年第2期，及浙江大学祖慧博士的系列文章。

[7]唐末，节度使衙置有“行官”，其任务是“将命往来京师及邻道及巡内郡县”，即奔波于中央和地方之间、地方诸州之间，本地州县之间传达节度使的要求和指令。见《资治通鉴》卷216，天宝六载十一月己巳，胡三省注。宋代通引司吏人中的行首，不知与此有无关系。

[8]参见台湾国立中正大学林煌达的博士学位论文《南宋吏制研究》。

[9]包伟民《宋代地方财政史研究》，第125页，第46页。上海古籍出版社2001年版。

[10]参阅拙文《宋代州级属官体制初探》，载《中国史研究》2002年第3期；屈超立：《宋代地方政府民事审判职能研究》，巴蜀书社2003年5月版。

[11]前揭林煌达、赵忠祥的相关成果已指出了这一点。

[12]在前揭林煌达的博士论文中，第四章表4-7至15，列举了宋代许多惩罚吏人的法令。由于吏员的各项处罚法规已相当明确，所以，官员很容易发现吏人的违规行为，以便惩治。《名公书判清明集》中即有较多知州或监司断配州吏的事例。如卷10,P426；卷13,P482-483；附录三，P622等。